姜奇平 | 数字经济新监管体系思考

上午论坛汪玉凯教授的分享中谈到了坚持法治的政务环境，我接下来结合参与国务院即将出台的常态化监管相关政策文件谈谈自己的思考：反思近年来数字经济的得失，有个共识就是坚持法治，将来从哪些方面展开营商环境的营造，如何营造适合企业发展的政务环境和营商环境，希望能给大家带来一些启发。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十八章提到营造良好数字生态，要求“坚持放管并重，促进发展与规范管理相统一，构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态。”因此，数字经济治理的评估重点在数字生态板块。

2020年至2022年的中期评估可以看出，国家提供政策支持环境，采取专项行动；地方持续营造良好环境，推动相关产业发展；产业启动数据化进程，探索交易规则；市场应用创新，提高资源利用，这些都共同促进我国数字生态建设。

可以看出，发展相关指标相对滞后。与监管、安全相关指标得分偏高，比如出台的政策之多，数据安全法律法规文件方面，国家法律制定颁布14个，国家行政法规、部门规章制订发布95个，地方性法规、规章制订颁布40个；有关数据要素的中央政策文件 11个，地方政策、法律法规40个。但以数据服务业的发展来看，近3年出现急速下降。

全国新型智慧城市数据体系建设情况。据国脉互联数据，2020年31个省市直辖市新型智慧城市数据体系建设得分均值为0.58，2021年略有下降为0.57，2022年大幅上升至0.92。以政务数据推进公共数据汇聚利用的进展水平持续加强。

政务数据和公共数据存在的主要问题。当前政务数据和公共数据存在的主要问题是数据不通，特别是因政务数据不通引致的公共数据不通。第一，政务数据依然存在供需对接不畅、共享应用不充分、标准规范不统一等问题。表现为四种症象：一是数据资源质量不可控，二是数据共享流程不清晰，三是数据资产要素不关联，四是数据治理全程未统筹。第二，公共数据存在数据标准不统一、数据质量参差不齐等因素，使得公共数据在实际场景的应用深度和广度不足，深度挖掘的潜力没有得到充分释放。

未来发展趋势。未来趋势体现在五个方面的升级中：一是数据服务能力建设升级，二是产业变革融合升级，三是场景应用多元升级，四是标准规制落地升级，五是安全底线系统性升级。我认为，我们应该注意常态化监管面对的新课题——治理过程中需要符合生态的规律。生态在经济学中是指“外部性”，我认为数字化本身就具有生态的内在特点，一方面需要从产业发展的生态规律进行治理，另一方面从政府治理的生态规律进行治理。

从操作层面看，如何完善制度，提出的主要概念就是常态化监管，党的二十大精神提出创新透明可预期的制度环境，全面提升常态化监管效能水平，为不断做强做优做大我国数字经济、促进数字经济高质量发展，推进中国式现代化提供强有力保障。

（一）对生态化治理的思考

1. 创新完善常态化监管制度体系

“透明可预期的数字经济常态化监管”应是规则透明、过程透明、结果透明，是通过健全法律法规和政策制度、完善数字经济治理体系，实现政策的确定性和稳定性，从而营造公平竞争的市场环境，推动企业和产业长远持续健康发展的新型监管。

目标的战略方向：把握新一轮科技革命和产业变革新机遇，促进数字技术和实体经济深度融合，不断做强做优做大数字经济，更好助力经济总体回升向好、赋能高质量发展。通过政策的制定主要解决其中人为因素产生的影响，一是透明：即规则透明（监管规则要透明，以稳定市场的预期），过程透明，结果透明。二是可预期：健全完善法制与治理体系建设，即增强监管的可预期性，健全法律法规和政策制度，不断完善数字经济治理体系。三是强化系统观念：一方面是加强跨部门协同和上下联动，包括加强部门协调、法治保障、社会协同、公众参与；还要建立健全与平台企业的常态化沟通交流机制；另一方面是协调政策的制定和施行。

2. 统筹处理好四个关系

处理好发展和规范的关系。早期的时候提出“先发展再规范”，到后来“边发展边规范”，再到“先规范再发展”，我认为规范和发展是协调发展的关系。一是坚持法治为先，坚持权责法定、依法行政，法定职责必须为，法无授权不可为，用法治给监管明规则、定规矩、划界限，将数字经济监管全面纳入法治轨道，以法治化、制度化、规范化的数字经济常态化监管维护经营主体合法权益，助推数字经济高质量发展，真正提升公平、效率和活力。二是坚持发展优先，监管协同。在安全框架范围内首先尊重和支持数字经济新业态的发展，避免监管不到位与监管过度。

处理好当前和长远的关系。坚持生态观念，要求统筹发展与安全、当前和长远，有效整合各类监管要素、资源和力量，加强多元利益主体互动协商，一体推进数字经济常态化监管制度创新和体制机制建设，不断提高规则统一性、政策一致性、治理协同性，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，优化事前事中事后全链条全领域监管，全面提升政府数字经济综合监管效能。

处理好市场和政府的关系。政府目前干预过多，如何充分发挥市场作用。我个人认为还要发挥生态的作用，探索适应数字经济新型生产要素发挥作用的规则体系。从市场实际出发，构建分级分类的数字经济常态化监管治理体系，量身定制适当的监管规则。

处理好国内和国际的关系。秉持全球视野，准确把握数字经济发展特性和创新规律，结合数字经济监管事项风险特点，将国家安全、网络主权、经济发展、企业的国际竞争力与国际标准、规范有机结合起来，以更好服务于数字经济国内、国际双循环。

（二）生态化治理发展路径

建立生态型治理的新规制思路。也就是刚才提到的处理好几重关系。坚持统筹发展与安全、当前和长远，有效整合各类监管要素、资源和力量，加强多元利益主体互动协商，一体推进数字经济常态化监管制度创新和体制机制建设，不断提高规则统一性、政策一致性、治理协同性，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，优化事前事中事后全链条全领域监管，全面提升政府数字经济综合监管效能。

体现社会治理共同体理念。十九届四中全会提到“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的理念，讨论问题必须全面。

事前优化规则制定科学容错。一是提升监管政策适应性、前瞻性；二是改善监管体系的容错性，比如通过实验试错，减少决策前的风险；三是探索新治理方法，提升企业的参与性；四是积极利用新技术，降低事前监管成本，提升监管效率。

事中推动规则执行过程创新。一是保持监管体系的稳定性与韧性，比如是否有弹性监管，不同情况有不同的监管；二是强化监管体系的敏捷性；三是提高执法的规范性；四是提升监管的创新性；五是降低合规成本，鼓励企业创新。

事后探索规则实施后评估。一是加强信息反馈，避免层层加码。二是加强事后评估，比如引入没有利益关系的第三方评估。三是加强问责体系建设。

最后，引用习近平总书记的话概括：“党的领导、政府负责、法治保障、社会协同、公众参与”五位一体，通过多方参与共同推动数字经济治理体系与能力现代化。