近年来，智慧城市顶层设计作为各级政府推进智慧城市规划与建设的有力抓手，发挥出至关重要的作用。顶层设计是以系统论为牵引，针对城市复杂巨系统的特点，对事关城市发展的关键问题进行整体规划和设计，“系统集成、标准统一、数据主导、协同共治”是当前智慧城市顶层设计的主要方向。随着数字中国建设的深入推进，新兴数字治理成为城市发展的重要内涵，在更高层面实现数字社会与数字政府、数字经济、数字生态协同发展，借助大数据、人工智能等数字技术提升社会治理现代化水平，更好地服务经济社会发展和人民生活改善，是“十四五”时期的重要议题之一。

本文通过分析当前智慧城市发展趋势与顶层设计的新变化，提出数字化与新型城镇化面临的新挑战，并对典型地区智慧城市的探索实践等进行对比，提出新阶段开展智慧城市顶层设计的建设建议。

一、智慧城市顶层设计的新趋势

中央“十四五”纲要明确指出“分级分类推进新型智慧城市建设”，从智慧城市试点到全面推进，从各地智慧城市规划出台到《智慧城市顶层设计指南》发布，其核心主线依然是借助信息技术提升城市发展水平。不同的是信息技术应用的深度和广度已发生明显变化。

（一）集成：城市化与信息化融合的信息生态系统成为基础底座

智慧城市具有城市化和信息化双重属性。在城市快速扩展与工业化的同时，交通拥堵、环境污染、教育资源紧张、城市公共安全频发等社会问题不断困扰城市发展，在智慧城市试点建设阶段，以电子政务、信息化系统建设等为主实现了政务服务和公共服务能力的有效提升；在智慧城市深化建设阶段，以顶层设计为牵引加速重点业务领域和场景的应用普及。当前智慧城市正进入到以数字化、网络化、智能化为核心，数据与城市治理共同的新阶段，需要在系统集成、数据融合共享、城市动态监管等领域上达到更精细的智慧化水平。

同时，数据驱动和互联网发展形成的经济社会发展形态，对智慧城市的包容韧性也提出了新的需求。一方面，智慧城市通过运用新一代信息技术，智能感知、整合、分析城市运行核心系统的各项关键数据和信息，对包括民生、环保、公共安全、城市服务、经济活动在内的各种需求做出智能响应；另一方面，城市规模日益扩大以及城市群的深度融合，对城市韧性的覆盖领域和精细化程度提出更高的要求，关注城市健康与安全的同时，减少城市各种灾害频发、多发、突发事件，将城市打造成具有生命概念的有机体、智慧体。如果是智能响应的需求是满足城市运行的基本保障，打造城市生命体则是在新形势下，增强城市韧性，回归以人文本的基本诉求。在这一发展趋势下，建设可持续发展的智慧—韧性城市，将逐渐体现到城市的顶层设计和规划中。

（二）全局：整体协同与智能泛在的数字孪生系统是基本内涵

智慧城市是城市的数字孪生，其线上线下相互融合、相互作用的特点，对全局思维、整体性改造提出了具体明确的要求。对智慧城市的管理者和建设主体而言，需要秉承全局优化理念，从实际出发，依据城市发展基础，找准城市智慧发展的突破口，仅从技术方案角度或政府某个部门角度看待智慧城市建设，其所涵盖的宽度、广度、深度都有较大局限。对城市数据的汇聚和治理而言，以数据为主线的智慧城市建设要求横向畅通，数据有序有效流动并实现城市全覆盖。要实现这一目标，部门之间的利益重组和组织数字化是第一步。通过从过去的业务部门条块化向以数据和信息为资源的扁平化不断演变，从组织建设、数据开放、制度创新、建设模式等方面加大布局，推动智慧城市建设重定位。

在各地密集出台的文件中，智慧城市建设被列入重要的发展任务之一。深圳市印发《深圳市人民政府关于加快智慧城市和数字政府建设的若干意见》，提出到2025年，打造具有深度学习能力的城市智能体；长沙发布“十四五”新型智慧城市建设规划，构建“一脑赋能、数惠全城”的建设运行模式；武汉市发布《武汉市加快推进新型智慧城市建设实施方案》，提出建设多方面具备全国标杆水平的新型智慧城市。纵观各地规划或顶层设计，侧重于两个层面，一是制度层面，一是技术层面，制度层面的突破和创新，除了系统归集、数据整合以外，还应考虑业务系统和场景应用的资源共享。

在智慧城市政策方面不断加码的同时，以大数据局为主管部门的模式，也面临统筹考虑、全面设计的现实需求，组织优化重组成为必选项，通过强化大数据局管理职责，不仅仅着眼于数据的联通与融合，同时从数据背后的职能和工作流程入手，解决信息孤岛和形式联通背后的深层次问题，加强在发展方向、跨界协调、项目实施多层级多方位的统筹协调。

（三）体系：面向全域与注重应用的运营系统引领城市转型升级

智慧城市作为体系庞大、涉及领域广泛、技术融合度高、应用场景多元的治理领域，如果没有较为统一的理念认知和顶层设计，在实际建设过程中的理解差异将导致技术植入和建设标准的不统一，从而大大增加城市治理难度。为推动智慧城市管理者、建设者的共识，立足以人为本的目标，各地在开展“十四五”智慧城市建设中，应以体系化的城市运行和治理为导向开展顶层设计，其中依托城市数字化转型体系推进城市建设，正在成为新一轮发力点。

其中上海明确提出到2025年城市数字化转型要取得显著成效，形成国际数字之都基本框架，浙江全面部署启动浙江数字化改革，深圳“十四五”规划纲要明确提出，加快数字化整体转型，打造全球数字先锋城市；北京提出建设全球数字经济标杆城市。各大城市发力数字化转型的背后，一方面是积极响应“加快数字化发展，建设数字中国”的战略部署，另一方面是抢抓数字时代战略机遇，以数字化转型驱动城市生产方式、生活方式和治理方式变革，全面提升数字时代的城市核心竞争力。

二、智慧城市发展对顶层设计提出的新挑战

当前，智慧城市应用仍然面临不同程度地“数据孤岛”、政府部门之间协调统筹不畅等典型问题，如何在保障数据安全的情况下实现更多场景开放、促进更多刚需智慧城市应用，将成为下一阶段各地比拼智慧城市建设的关键。

首先是信息技术应用的挑战。2012年，时任工业和信息部杨学山副部长曾指出，信息技术快速发展和变化使“智慧城市”在技术、平台选择等方面面临严峻挑战：一方面，未来云计算、物联网、大数据、移动互联网和智慧城市等各种新兴技术，将完全改变各种应用模式，提出新的挑战；另一方面，随着技术成熟、应用深化，城市发展将从技术驱动转向需求驱动，将是全面的战略挑战。智慧城市发展到今天，技术从单一领域应用逐步过渡到融合应用，技术赋能城市、经济和社会治理依然面临挑战。

其次是组织数字化的挑战。在推进城市要素数字化的同时，一个重要的检验要素是城市管理者对数据的驾驭和使用能力。智慧城市建设是城市治理的系统性变革，不仅仅指信息化基础设施建设，还包含政府治理理念、结构、方法和能力的转变。但目前，我国地方政府治理仍难以适应智慧城市建设的要求，在一定程度上阻碍了智慧城市的发展。由“条块”向“扁平”、从纵向向横向，推动组织数字化进程，已成为亟待破解的难题。

第三是智慧城市运营的挑战。从相关统计数据来看，我国智慧城市推进力度和投入水平都远高于国外，但实效总体上弱于国际先进水平。主要原因是缺乏统筹规划，运营能力不足，一方面针对不同的运营项目，缺乏针对性建设运营模式；二是持续运营、多方受益的商业模式需要进一步探索。从整体智慧化角度而言，面向公众、企业和政府，以运营为核心，整体推动城市迈向智慧化迫在眉睫。

三、智慧城市顶层设计把握四个新要求

“十四五”期间，我国智慧城市将以实现国家治理体系与治理能力现代化的目标，从需求出发，结合城市能力特色，顺应信息技术发展趋势，向更高效的数据互联2.0时代迈进，在顶层设计的理念和方法上，应立足问题导向，把握关键领域。

（一）把握新基建与传统基建的融合创新。新型智慧城市在信息保障、智能设施、市民体验、生态宜居等领域具有明显优势，同时不可忽视的是，经济发达城市与欠发达城市之间的差异也造成了城市基础的差异，技术升级依然是顶层设计的重要组成部分。比如在城市管网的数据监控方面，普遍存在的数据质量、密度、频度难以达到智能控制的要求。在实际规划中，应充分考虑新基建与传统基建之间的融合创新，加强5G、大数据、云计算、人工智能等先进技术在算力、能源、交通、水利等基础设施领域的广泛应用，同时在网络基础、城市基础架构中，突出新型基础设施的覆盖力度，以新基建撬动产业，以产业反哺城市基建的数字化、智能化、绿色化升级改造。

（二）把握城市发展与产业升级的驱动规律。未来城市建设必然要适应数字时代的新社会形态，逐步向区域化、系统化、智慧化进阶。新基建是城市进阶的基础，中央经济工作会议明确在新基建中引入社会资本，由各地成立的国有城投公司是城市建设的重要角色。城投公司、数投公司等同时应积极培育和发展新型智慧产业，智慧城市不只是信息化项目建设，更是新经济的重要载体，把数据要素管好用好，将数据所有权、使用权、增值权和红利的释放权、分配权做好是智慧城市高质量发展需要攻克的难关。在顶层设计中应突出投融资模式与建设模式的分量，突破传统融资方式的束缚，通过技术创新提高投融资效率，拓宽融资渠道，引导城市发展和产业升级。

（三）把握智慧城市核心架构的包容能力。以数据和应用为导向的智慧城市核心架构，需要从过去垂直烟囱向横向扁平化系统转变，实现以横向能力为主导的信息化建设。当前智慧城市规划和建设的核心是横向打通的变革和能力建设，数字化转型、数字化改革等的着力点不是技术驱动，而是业务改变、改革优化、组织数字化等的驱动。驱动力的变化对顶层设计提出了更高的要求，纵向智慧系统之间的衔接、约束、协同如何设计，软硬件的规范与接口标准如何制定，需要各城市因地制宜，不断实践。目前，以标准化建设助推智慧城市一盘棋发展，不失为一种探索。

（四）把握公共数据与网络安全的治理能力。智慧城市在数字经济时代不断催生更多新的服务场景，带给人们更好生活体验及极大便利的同时，也带来更多的网络安全隐患，个人信息泄密、公共信息泄密、恶意网络攻击等，轻则造成商业损失，重则威胁公众及社会安全。从数据安全角度而言，顶层设计应侧重构建政府、企业、行业组织共同参与、协同共治的模式，设计推动场景应用、覆盖数据全生命周期的数据安全管理机制；从城市可持续角度而言，要站在全局视野下审视城市可持续和自适应能力，利用数据驱动和决策模型指导智慧城市，提升城市在自然、人为灾害下的发展韧性。