摘要

经历疫情大考后的新型智慧城市，正在向数字底座、全要素网络化、跨领域场景应用发展。国脉互联智慧城市评价指标体系，以数字化、网络化、智能化、协同化等为特征，体现客观性、导向性、实效性原则，通过“三数三智”指标模型以及面向市民体验的知晓度、享受度、满意度评价点设计，进而确定指标体系的评价价值与要点。

一、智慧城市评价指标体系的背景与意义

2020年疫情“压测”下的智慧城市，再次成为各界关注焦点。随着信息技术的快速发展，智慧城市正在经历变化和重构，一方面城市建设水平普遍升级、数据应用受到关注，城市运行系统更为智能；另一方面，城市建设过程中的数据壁垒依然是主要障碍，缺乏规模数据支撑的城市管理和运行，面对突发性事件时，显得捉襟见肘。如何用好城市精细化管理这根“绣花针”，是城市穿透顽疾、破解难题的核心问题。

智慧城市概念提出以来，逐渐成为各国、各城市推动城市经济发展、促进政府数字化转型、优化产业结构、提高惠民服务的核心路径。同时，智慧城市也成为推进新型城镇化、加快数字乡村发展的重要推动力，不仅用来解决城市发展中的经济和生态平衡问题，同时用来改善城市治理中的一系列建设问题、产业问题、文化问题等。随着智慧城市建设工作的深入推进，各城市面临着如何构建标准，如何评价建设成效等核心任务。

智慧城市评价指标体系是客观开展智慧城市评价的基础。除国家层面发布的指导型指标外，国内外学者、研究机构也对此开展了积极、有益的研究和探索。其内容主要集中在基础设施、经济发展与产业调整、城市治理与服务、价值引导与实现等，一些国家级、行业机构也分别提出了有代表性的评价体系，总体来看，主要通过借鉴城市化评价视角和信息化评价研究的相关成果，并结合智慧城市自身发展的特征，构建具有普适意义的指标体系。同时，随着新型智慧城市建设的深入推进和新基建热潮，尤其是2020年新冠肺炎疫情发生以来，各个城市的精细化管理、一网统管、全要素在线等，成为城市治理体系的主要内涵，在指标构建中，充分关注城市发展包含的基础、治理、经济、社区、技术、组织、数据等要素，是新趋势下提升评价智慧城市评价质量的重要手段。

二、国脉互联智慧城市评价指标体系的理论基础

智慧中国年会组委会与国脉互联联合开展的中国智慧城市发展水平评估已历经九年，整体来看，由智慧城市1.0到新型智慧城市，从数字城市到信息城市，再到智慧城市，从信息技术嵌入与城市信息化理论和智慧城市理论演变，已经成为构建第三方客观与独特评价指标体系的理论基础和现实依据。

从国内外指标体系的研究和实践来看，智慧城市评价指标体系本身具有较强的包容性。其中欧洲的智慧城市评价指标体系探索较早，一级指标包含智慧经济、智慧移动、智慧环境、智慧治理、智慧生活和智慧民众。而全球十大智慧城市排名所用到的指标体系包括创新城市、区域绿色城市、生活质量和数字政府4个维度。2018年，我国发改委、网信办联合启动新型智慧城市评价工作，其指标体系由基础评价指标和市民体验指标两部分组成，其中“基础指标”包含具体包括创新发展、惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、信息安全七个一级指标，“市民体验指标”旨在突出公众满意度和社会参与度。

参考国内外智慧城市评价指标体系，对评价构成要素的确定是进行指标优化的第一步。从城市所涉及的主体和范围而言，智慧城市的构建要素应包含智慧政府、智慧社区、智慧环境、智慧经济和智慧生活五大方面。

1．对智慧政府的理解

智慧政府是政府信息化和数字化转型发展到高级阶段的成果，从阶段划分而言，我国政府信息化建设经历了以政府内部的电子化、数字化、网络化、移动化为核心的阶段，当前各地正在开展的数字政府建设，将政府信息化牵引至一个更系统、更科学、更务实的高度。一方面，通过数字政府建设，进一步消除普遍存在的数据壁垒与信息障碍，另一方面，数字政府作为“数字中国”建设的有机组成部分，以“放管服”改革、政府效率提升、营商环境改善等为抓手，通过新一代信息技术深入应用，进一步释放数据活力，激发数据要素对经济社会发展的创新支撑。当前，智慧政府的内涵在不断变化和延展中，理论与实践层面尚未达成一致性理解，但是可以确定和预见的是，智慧政府作为一种先进的政府信息化与服务泛在化发展动向，以人民为中心，具有普惠意义的整体、透明、在线和一体化政府特征将越来越深入人心。

2．对智慧社区的理解

智慧社区是信息技术在社区广泛应用，从而形成社区建设和治理的新模式。一种观点认为智慧社区是应用物联网技术，构建涵盖社区服务、安全方案、智能家居、能源管理等“开放、统一、集成”的网络服务平台。另一种观点侧重治理视角，强调多元主体的互动是智慧社区的主要特征。同时，智慧社区是智慧城市的活力载体，通过城市智慧社区单元，观察智慧城市整体细胞的健康、活力，在各界评估活动的共识度越来越高。

3．对智慧环境的理解

智慧环境可以从广义和狭义两个角度理解。从狭义而言，智慧环境的基础也是物联网技术，包括传感器、装备与监控对象相结合，实现智慧环保；同时数据中心、云计算、人工智能、区块链等广泛应用，推动城市生态的持续改善。在“数字中国”建设中，包括“天空地”一体化遥感监测技术、海量数据挖掘技术、环境模型模拟技术等基础保障，是实现孪生城市的奠基性工程。从广义而言，城市规划、城市运营体系建设、法治化环境等均为智慧环境的组成部分。

4．对智慧经济的理解

 对智慧城市评估是否包含经济板块，各界有不同理解。智慧城市具备四大特征：全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新。其中以智慧经济和数字经济为特征的数据要素应用，是“智能融合的应用”的组成部分，也是城市发展的基石，2019年1月1日正式实施的《智慧城市顶层设计指南》，“产业经济”就是一级指标之一，其二级指标由智慧园区、数字经济、高端物流组成。将数字经济作为评价城市活力和成长性的指标之一，是强化评价实效、体现城市核心竞争力的重要因素。

5．对智慧生活的理解

智慧生活是城市生活和居住主体对城市功能和便捷化程度的直接感知，现阶段而言，主要指依托信息技术，搭载智能终端构建的生活方式。检验一座城市智慧生活的关键要素体现是城市服务和市民对数字化的理解程度和应用能力。其中数字市民的培养是一项政府、市民共同参与的工程，当前以长三角、珠三角城市群城市为主，探索建设移动生活平台，将科技融于日常的工作、生活、学习及娱乐中。当然，实现这种智慧生活需要有一定基础，既要有城市数据底座、也有具备城市感知物联设备的普及，还要具备良好的城市发展生态和运行管理机制。

因此，从第三方独立机构的评估角度而言，要对智慧城市这一巨系统开展评价，不仅要坚持客观性，还要坚持导向性、可操作性、简洁实效性。导向性是要结合新理念、新趋势，强化评估结果对各地开展智慧城市建设和规划的前瞻性研判，可操作性要求在指标体系设计过程中，对具体的问题考虑详细、全面和具体，指标体系设计实施的可行性和可操作性应该贯穿智慧城市评估工作始终。简洁时效性是要求在充分反映情况的前提下，尽量选取较少数量的指标。

三、国脉互联智慧城市评价指标体系的基本框架与内涵

确定指标体系构建要素，同时还要结合当下发展形势，以问题和需求为导向构建指标基本框架。这一步骤应突出对城市要素投入与产出的分析，当前城市治理能力和治理效率的提升是智慧城市建设发展的主要特征。

遵循国脉互联智慧城市评价PSF模型、城市基础和发展水平与政府治理、环境、服务的正相关关系，围绕国脉互联智慧城市“数据资源资产化、城市运行智能化、公共服务便捷化、产业导入网络化、社会环境创新化”五大愿景，按照“六位一体”构建体系，突出“三数三智”，引领趋势、突出重点，构建以数据为基础、应用为导向的第十届智慧城市评估指标体系。

1．“数字基础”评价指标

数字基础是智慧城市建设的底座。主要评价信息网络、数据体系、系统治理三个部分。信息网络指城市基础网络的覆盖情况，以新基建、新网络、物联感知为核心。数据体系围绕数据全生命周期服务，结合数据要素市场化目标，从数据整合汇聚、交换共享、公共数据开放、政府数据与社会数据融合应用基础等方面考量。系统治理指智慧城市各类服务和应用的载体，评价系统体系性管理、监测、安全保障等方面的情况。

2．“智慧治理”评价指标

智慧治理指依托和运用信息技术手段，在政府机构主导下，社会主体积极参与，共同降低城市治理成本、提高城市治理效率、优化城市体验的持续状态和过程。包括城市大脑、内部协同与一网统管三个方面。疫情下的智慧城市治理，城市大脑建设成为抓手，通过整合汇集政府、企业和社会数据，面向跨领域与超级应用，实现城市运行的生命体征感知、公共资源配置、宏观决策指挥、事件预测预警功能，其核心是场景应用。内部协同是实现智慧城市高效治理的基础，超级OA、流程再造是当前主要评价点。“一网统管”是对“人、地、事、物、情以及组织”等城市管理要素基于“一套机制”、纳入“一张网格”、运用“一个平台”，实现对智慧城管、智慧平安、智慧应急、智慧社区以及智慧监管的统筹管理和应用深入。

3．“智慧民生”评价指标

依托信息技术手段将人与服务通过数字化的方式全面连接，大幅提升社会整体服务效率和水平。智慧民生服务主要包含政务服务、民生服务两大类。政务服务以平台为基础，以公共服务普惠化为主要内容，实现政府组织结构和办事流程的优化重组，从平台建设、主题服务、成效评价三个方面评价。公共服务聚焦与市民需求紧密相关的医疗、教育、交通、养老等领域，以场景应用的评价为主。

4．“数字经济”评价指标

以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。数字经济由数字产业化、产业数字化、数字园区三个部分组成。数字经济的测算和数据采集是当前热点、重点和难点，为了增强指标操作性，便于数据可采集，在开展评价过程中，该指标将侧重公开数据与采集数据、政府数据与行业数据的融合。

5.“数字市民”评价指标

该指标具有较强的包容性，从政府政策的顶层设计、建设成效和市民感受，均可纳入到该指标覆盖的范围，为了精准测量，指标设计中侧重三个明确。首先明确意义，该指标侧重考量各城市为缩小数字应用差距，提升数字化程度在政策体系设计上所做的努力。其次明确边界，“数字市民”是每个市民在数字孪生城市中的副本，通过信息技术手段代表市民在数字孪生城市中参与各类活动、行使各项权利、履行各种义务。第三明确要点，将政府侧的管理创新、市场侧的人才培养、公众侧的共建作为评价点。

 6.“智慧环境”评价指标

该指标按照广义环境的概念，分为城市规划、营商环境、运营管理、宜居宜业等软硬件环境。城市规划侧重空间规划和顶层设计相融合，考量土地资源要素的集约化导向。营商环境指市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。运营管理通过对领导组织机构、政企合作运营以及资金运作情况的整体性，评价城市建设的可持续能力。宜居宜业则回归本源，侧重智慧环保与宜居水平两个方面。

 整体而言，从数据视角与应用逻辑出发，对当前智慧城市建设发展中的问题进行深入剖析，侧重城市要素的价值挖掘和效率提升，并提出城市发展的针对性举措，是开展评估活动的重要保证。指标体系的构建具有三个方面的价值：第一，综合考虑了城市要素投入与产业的对比，以应用为导向，有助于检验当前各地城市发展的水平和能力；第二，以数据要素的全周期治理为延伸点，在当前中央和各省市推进数字基建、区域一体化的重大机遇下，具有较高的适用弹性；第三，指标在前九届评价的基础上，结合智慧城市、城市数字化转型、数字政府等热点，推演通用性高、具有可操作性的指标，具有较好的应用价值。同时指标有待优化的地方是：智慧城市是一个复杂的巨系统，仅仅从“三数三智”，无法完全反映出智慧城市建设的全部内容，同时有些评价指标存在数据采集难度大、要求高等问题。在评估实践中，将进行积极调整和优化。