数据成为关键生产要素以来，围绕数据要素市场体系的部署、研究和实践，为当前数据产权制度破题、现代化经济体系高质量发展明确了新的方向。2017-2021年，我国数据产量从2.3ZB增长到6.6ZB，占全球数据总量的19.6%，2025年实时数据量将达到51ZB，比重将接近30%。如何构建数据资源体系，通过开放利用与价值挖掘，发挥数据最大公约数，成为当前重要命题。

2022年12月，已连续举办18年的智慧中国年会将在舟山举行。作为数字时代创新和发展风向的行业会议，今年年会主题为“构建数据共同体 走进智能新时代”。关于共同体的概念并不陌生，2015年，习近平总书记在第七十届联合国大会上首次提出“构建人类命运共同体”的价值主张，2017年详细阐释了人类命运共同体的动因、愿景与实施路径。在2021年世界数字经济论坛上，中国提出《共建数字命运共同体倡议》。在党的二十大报告中，提出“中国式现代化的本质要求”，构建人类命运共同体纳入其中。共同体不仅仅是治国方略，体现在具体的发展层面，也是我国数字化发展的总目标和方向指引。智慧中国年会将会议主题聚焦到数据共同体，核心意义是通过持续释放数据价值、培育创新数据市场，整体推进数字政府、数字经济、数字社会、数字文化与数字生态“五位一体”融合发展，重塑驱动生产生活治理方式的数字化变革。

数据既是国家发展的战略性基础性资源，也是驱动数字经济发展的强大动力。通过构建数据共同体，激发数据要素价值，赋能数字中国建设，其内涵可以从五个方面理解。

从建设主体来看，数据共同体是构建多元协同机制的基础。《“十四五”数字经济发展规划》指出，我国数字经济发展面临的问题和挑战之一是数据资源规模庞大，但价值潜力还没有充分释放。目前，关于数据要素市场化的研究和实践，主要聚焦数治层面，对市场化过程以及数据的权属界定尚在摸索阶段，对市场化进程中各环节、各市场主体享有的基本权益界定也是主要瓶颈。“十四五”数字经济发展规划同时提到，鼓励市场主体探索数据资产定价机制，形成数据资产目录，逐步完善数据定价体系，规范数据交易管理，培育规范的数据交易平台和市场主体。数据的参与主体包含政府部门、企业、数字平台以及个人等多主体，在数据要素市场化过程中，承担不同的角色和主体责任，打造数据共同体的核心是激发多元主体深度参与、协同联动的活力，开展高效可信的数据要素市场化共创体系。

从实践发展来看，数据共同体是提升全要素生产率的抓手。数字技术应用对经济社会发展产生着全方位、系统性影响。具体到数字经济发展层面，数字政府和政务数据扮演重要角色，数字政府通过政务信息化改造升级和政务数据平台化建设，实现政务数据的跨平台交互共享、跨层级数据深度挖掘，有效带动数字技术创新应用与交叉融合，成为推动数字经济发展的重要力量。同时，通过数字技术在政府管理服务中的广泛应用，进一步强化数据要素在整个经济循环中的积极作用，推动资源配置优化，加速数字经济与实体经济深度融合，提高全要素生产率，驱动生产方式、生活方式变革。

从运行机制来看，数据共同体是畅通互联互通循环体系的保障。习近平总书记指出：“经济活动需要各种生产要素组合在生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，从而实现循环流转。”数据共同体是要素、产业、基础、环境和治理等多板块协同运行的承载，其中要素和产业是数据共同体的核心内容，数据价值化的过程以数据治理为基础，政府在数据治理中发挥引领作用，通过框架体系和规则秩序的建立，发挥数据对产业的增量改革和存量改造。数字基础设施是数据共同体的底层支撑，包含网络、新型和融合设施的数字化。数字发展环境是科创环境、营商环境、市场监管环境、投资环境等的统称，“十四五”数字经济规划对健全完善数字经济治理体系做出了系统部署，其关键之一是系统提升政府数字化治理和服务能力，统筹运用信息技术，改进行政管理和公共服务。

从作用价值来看，数据共同体是打造数据价值链的目标。作为数字经济的原料和加工对象，数据在经济发展中变得越来越重要。加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，是新型工业化战略下，更好推动经济质效量增的关键。以释放数据要素价值为导向，将数据要素“采、存、算、管、用”全生命周期活动，转化为激发数据产业链各环节的潜能，以价值链引领产业链、创新链。《“十四五”大数据产业发展规划》提出构建稳定高效产业链，数据共同体是产业、要素、创新的集成，通过深化大数据在三次产业领域应用，发挥大数据特性优势，将产品链、服务链、价值链作为产业链构成的核心要件，引导数据驱动的新应用新模式发展。

从引领带动来看，数据共同体是推进数字化改革的新突破。数字化改革是一项系统性、标准化工程，在顶层设计层面，以数字化改革助力政府职能转变，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，发挥数字化在政府履行政务服务、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用，是政府数字化履职能力体系建设的基本要求。后疫情时代，市场供需两侧与政府数字化改革，能够有效促进数字红利充分释放，同时数字化能力和水平也面临挑战和突破。据调研显示，中国各行业的数字转型水平整体仍处于初级阶段，在企业层面，转型领军者的数量在转型企业中的占比只有7%，发挥数字政府引领带动作用，赋能数字化发展的基本主线，为数据共同体建设赋予新的价值使命。

政府不仅是数字技术的使用者，更是数字技术及其应用的治理者，政府自身职能转变，是顺应经济社会数字化转型要求、推动高质量发展的基本保障。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出以数字政府全面引领驱动数字化发展，把健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系作为数字政府建设的重要内容。这一部署标志着我国数字政府建设已经超越工具创新、组织变革的狭义范畴，开创了广义数字政府建设的新篇章。因此，统筹协同数字政府、数字经济、数字社会、数字生态、数字安全“五位一体”发展，是政务数据共同体的主引擎，也是推动各地各级政府激发数据潜力、把握发展机遇的方向盘。其演变态势体现在五个方面的升级。

一是数据服务能力建设升级。政务数据在调节经济运行、优化政务服务、改善营商环境、支撑社会数智化治理等方面发挥了积极作用，同时政务数据依然存在供需对接不畅、共享应用不充分、标准规范不统一等问题。以区域型、行业型、领域型数据共同体建设，聚焦政务数据归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档各环节全过程，切实破解阻碍政务数据共享开放的制度性瓶颈，整体推进数据共建共治共享。

二是产业变革融合升级。数字政府建设既包括政府自身流程再造，也包括数字经济政策供给。政府不仅需要顺应数字时代经济社会发展的新趋势，同时还要回应数字经济、数字社会发展中的新挑战。数字经济政策涵盖了基础设施、数据开放、平台建设、市场培育、公私协作等多个领域，这些领域的数字化创新，为企业发展提供了良好的环境。政府通过自身数字化建设，可以为企业和社会提供更多数字化服务，同时有力促进企业数字化转型。数字时代的企业要想有活力、保持竞争力，就必须通过新技术应用、工业互联网平台建设、开源生态等，加快自身产业数字化进程。

三是场景应用多元升级。数字政府在城市治理和民生服务等相关应用中深度赋能，在交通、城市管理、医疗、水务、生态环保等方面，应用场景成效显著；通过整合便民惠企高频刚需服务，实现各类场景化应用“一端”集成、“网购式”办事。同时数字集中和共享是数字政府建设和管理的基本前提，各领域数字化程度不能代表区域整体建设水平，数据标准不统一、数据质量参差不齐等因素，使得公共数据在实际场景的应用深度和广度依然存在深度挖掘的空间。以数据共同体建设助推数据全周期、全产业链发展，保障数据质量，实现数据供需“一本账”。

四是标准规制落地升级。随着政府数字化转型深入推进，标准化工作已经成为数字政府建设重要基础支撑。数据治理迫切需要强化标准化工作，将各领域惠民政策、立法条例、发展规划等转化为制度和标准。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出健全标准规范，将标准化作为数字政府建设制度规则体系中的重要内容。随着数字技术在政府管理服务中的广泛应用，数字政府标准化工作面临新趋势新需求，尤其是数据标准。数据标准是全国一体化政务大数据体系的基础性制度之一，有待通过完善数据治理标准规范，制定数据分类分级标准，提升数据治理水平和管理效能。

五是安全底线系统性升级。能否有力防范化解重大风险是推进中国式现代化的关键，随着基础设施集中开放、大量终端接入、数据共享以及多源数据分析，增加了数据泄露、信息丢失、安全管控等风险。一方面，分级分类的标准将更为全面体系，形成差异化的防护策略；另一方面，基础软硬件国产替代，数据安全体系自主可控将进一步加快研发应用，区块链、隐私计算、人工智能等技术在城市治理与政府建设中的应用领域将持续扩展。

国家“十四五”规划明确提出：构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态，二十大报告部署建设数字产业集群，政策演进充分表明数据资源重在治理、落脚点在产业。以数据价值增值为核心的数据共同体建设，将着力五点实践。

数据体系层面，实践顶层设计与落地实施相统一。以数字化改革助力政府职能转变,应坚持整体布局，从顶层设计上打破地域与部门藩篱，坚持“一张图规划、一体化部署、一盘棋推进”。当前数字政府建设已经进入全面加速期，通过制定出台规划和顶层设计，绘制数字政府建设路线图与施工图，同时以标准化支撑引领政府数字化转型，通过评估、规划、标准等协同联动，支撑“国家统筹、异地创新、各地复用”建设走深走实。

数据服务层面，实践多元场景与跨部门联动双驱动。场景应用的横向拓展与纵深推进，是数据共同体建设的核心要义。在社会治理领域，从市场监管、生态保护、公共卫生等持续拓展到医疗、养老、就业、社区、基层治理等，在城市服务需求持续拓展的形势下，有待基于数据开放共享，提供更丰富和有价值的场景。数据共同体通过建设“场景池”、以需求促场景升级，一方面要从运行机制上创新，明确各层级权责，构建多级、多域、多部门联动的数字化服务体系。

数据治理层面，实践目录清单与分级分类共发力。数据共同体立足于全局层面全量汇聚政务数据，即包括原始数据也包括各领域关键数据。当前，支撑政府部门深度应用需求的高质量数据占比低、数据来源不一、重复采集等问题，有待借助“一数一源一标准”，数据归集“应归尽归”“统采共用”等措施，通过开展数据“一本账”管理、搭建“数据通”应用平台，建立各级政府部门的数据清单。数据分类分级管理则是落实数据安全法与系统安全观，以应用场景为倩影，建立数据供需对接机制，实现数据精准高效共享。

数据价值层面，实践要素配置与产业转型齐优化。数据共同体旨在成为数据资源体系建设的参与者、实践者，构建多元汇聚、关联融合、高效共享和有序开发利用的数据资源体系，使之成为实现数字化赋能治理现代化目标的前提和基础。数据资源是数字政府体系框架的核心组成部分，通过落地“政策通”、城市运行体征以及经济运行监测体系等实践，为数字经济与实体经济融合创造良好环境。

数据安全层面，实践制度创新与技术应用双提升。运用国家安全观蕴含的系统思维和统筹方法，推进政务数据治理领域制度和技术双重手段，将数据安全作为建立事前预防、事中监督和事后处理的全流程高效监管制度，围绕基础设施安全、网络安全、数据安全等，构建网络安全体系，与法治政府建设同频共振、有效运行、共同发展。数据共同体建设将联合生态共建数据流转全流程治理体系。

下一步，国脉互联将继续与各界参与主体携手奋进，扎实推进数据共同体建设，依托数据共同体建设方向，推动数据要素政策、技术、咨询、白皮书发布、系列成果输出等良性互动，促进数据治理与价值增值高质量发展。期待各级政府、企业、机构等共同参与。

作者：

国脉研究院院长  郑爱军

国脉研究院副院长  孙泽红