导语

国家将数据定义为新型生产要素，要求推进政府数据开放，使数据成为推动经济高质量发展的新动能。在疫情治理当中，数据开放也充分展现了多元化的价值维度。在立法有序完善、生态逐渐形成、边界逐步扩大的趋势下，政府数据开放的未来有望走向「多元共治」和「全域融合」的新格局。

一、数据开放是大数据时代对数字政府价值的全新赋能

在数字化行业有一个著名的论断——「数据即石油」。人类社会从石油发电的工业时代迈入计算机信息化时代，如今正经历第四次科技革命，走向以数据为驱动的智能化时代，由于时代特征的变革，人类社会依赖的主要生产力要素从「石油能源」转变为「数据资源」，是这个论断的主要逻辑。如果我們着眼于十多年间全球最有价值企业TOP10的兴替，会发现「数据即石油」的客观性一目了然。

2007年12月与2019年4月全球股票市值前10企业对比数据来源：阿里云研究中心

根据国家网信办发布的《数字中国建设发展报告（2018年）》，2018年我国数字经济规模达到31.3万亿元，占GDP比重34.8%，数字经济成为中国经济高质量发展的重要支撑。数据资源成为一个国家可持续发展的核心战略资源。2010年美国总统奥巴马将发展大数据上升为美国国家战略，建立了一系列负责大数据的专门机构，发布大量相关战略性文件和法令，推出美国数字政府服务（United States Digital Service）和Data.gov计划，推动美国数字政府战略由「电子政府」向「开放政府」转型。而我国近年来也对数据要素的重要性持续予以肯定和关注，今年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式公布，明确将数据作为一种新型生产要素写入政策文件，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。同时，文件要求「推进政府数据开放共享，探索建立统一的数据标准规范、支持构建多领域数据开发利用场景」。

为什么要强调「推进政府数据开放」？因为一个国家有大量基础性、关键性的数据掌握在政府手中。只有将政府数据最大限度地开放出来，让社会进行有效融合和利用，合力构筑数据基础设施，才能充分释放数据能量，激发创新活力，创造公共价值，促进社会繁荣。中国的政府数据开放历程并不算久远，在21世纪前十年，以2007年公布的《政府信息公开条例》为标志，中国政府主要推动的是「信息公开」工作。在前十年间，我国的数字经济总体上处于方兴未艾的起步和发展阶段，尚未形成成熟的「数据开放」宏观环境和社会需求，老百姓和企业对政府信息化的主要需求是通过互联网「政府信息公开」营造一个公平、公正、公开的社会公共生活和营商生产环境，创建和谐社会。随着中国的数字化产业和互联网经济日益发展壮大，中国经济从高速发展向高质量发展转型，社会对「政府数据开放」的呼声越来越高，而政府在十多年间通过数字化转型也已经积累了非常可观的高价值「数据宝藏」。数据开放的总体环境已经成熟，客观条件已经具备。

从2015年开始，国家发布的一系列文件中越来越多，越来越明确地提出建设「政府数据开放」——2015年《促进大数据发展行动纲要》提出「稳步推动公共数据资源开放」；2016年《国家信息化发展战略纲要》提出「建立公共信息资源开放目录」，《关于全面推进政务公开工作的意见》提出「加快公共数据开放网站建设」；2018年《公共信息资源开放试点工作方案》提出「建立统一开放平台、明确开放范围、提高数据质量、促进数据利用、建立完善制度规范、加强安全保障」；今年，国家再度把数据要素价值和政府数据开放的标准化工作推向新高度，一是《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的公布将「数据要素」的战略资源地位再次拔高，二是国家市场监督管理总局、国家标准委批准发布了三项「政务数据开放国家标准」，包括：GB/T 38664.1-2020《信息技术 大数据 政务数据开放共享 第1部分：总则》、GB/T 38664.2-2020《信息技术 大数据 政务数据开放共享 第2部分：基本要求》、GB/T 38664.3-2020《信息技术 大数据 政务数据开放共享 第3部分：开放程度评价》，自2020年11月开始实施，为政府机构制定政务数据共享开放策略的实施提供有力支持。

如果说「信息公开」是为了确保公民对政府信息的知情权，提升政府透明度，建设阳光政府和法治政府；那么「数据开放」则是为了赋予公众对政府掌握数据资源的使用权，增强政府普惠程度，建设共享政府和服务政府。应该说，「数据开放」既是数字政府链接公众与产业形成多元社会治理体系的高级阶段，也是大数据时代对数字政府价值的一种全新赋能。

二、数据开放的地方政府实践、经验和价值体现

在国家的大力推动和地方政府对数据开放价值认同不断提升的情况下，我国各地政府数据开放已经初见成效。天津市信息资源统一开放平台已接入52个市级部门的开放数据，包含529个数据集，578个数据接口，涵盖信用服务、医疗卫生等21个主题，数据总量达5000余万条。山东公共数据开放网，在疫情期间梳理2000余项疫情防控数据资源，形成结构化、可机读的「数据包」，向社会无条件开放。浙江是我国最早推动数据开放建设的省份，也是发展程度领先的省份之一。2015年9月，浙江政务服务网上线「数据开放」版块，涵盖39个省级单位、304个开放数据集、13个接口、8个移动应用，是国家《促进大数据发展行动纲要》发布后，全国第一个推出的政府数据开放的省份。在数年时间里，浙江不断加大工作推进力度，拓展数据覆盖广度，提升开放便利程度，一个全新的「浙江省数据开放平台」（data.zjzwfw.gov.cn）于2018年11月底正式上线，截至今年6月底已开放了48个省级单位的8100多个数据集，包含36000多个数据项，超过15亿1000万条数据。

浙江省数据开放平台

在复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院发布的《2019中国开放数林指数报告》当中，在82个纳入评估的地方里，浙江省在「省级开放数林指数」中排名第二，并斩获了「数开成荫奖」及「独数一帜奖」。

浙江省数据开放平台实现了蜕变，有三点经验值得其他地方发展数据开放时进行借鉴：一是「确保开放数据质量」，浙江省按照《2018年省级政务信息资源开放目录》，对包含信息资源名称、信息资源格式、资源提供方、重点领域分类、开放属性等内容进行精细化梳理，建立「数据开放目录」；依托浙江省大数据中心的开放元数据标准，以用户需求为导向，覆盖企业、许可、建设、生产、行政、经营、审批、医疗、教育、旅游等高需求关键词，建成「开放数据主题库」；优先将数据量大、社会需求高的优质数据开放出来，确保数据无低容量、碎片化、重复创建等问题。二是「保障开放数据安全」，浙江省针对多类数据聚合后可能产生的安全隐患，定期对开放数据使用者开展安全考核，对利用开放数据开发的应用开展风险评估，引导社会正确规范地使用开放数据；同时按照「数据可用不可见」的理念，建立半开放的数据沙箱模式，并提供相应的数据分析和开发工具，使社会公众可以使用数据获得分析结果但不能获取原始数据。三是「打造开放数据闭环」，浙江省将基于开放数据开发的应用统一发布到开放平台上，形成开放数据闭环管理、良性循环，为开发者开设提交数据利用成果的通道。

评判数据开放效用的关键在于其是否能够以数据要素促进市场在资源配置中更好地发挥其「决定性作用」，从而释放经济发展和社会治理新动能。政府数据开放将市场力量纳入到政府综合决策与治理范畴中，需要发挥1+1>2的效果，帮助政府一起探寻社会治理的数字化解决方案。以交通数据开放为例，交通拥堵和公共交通资源空驶问题向来是大城市的一个顽疾。长久以来，政府虽然拥有庞大的交通管理数据，但进行综合运用和链接公众的能力偏薄弱，无法充分挖掘这些数据的治理价值，但是当交通部门逐年陆续将红绿灯、道路流量、出租车、公交车、地铁实时运行情况等数据开放给社会，市场中随之就涌现出各类便民应用，比如电子地图导航中的「实时路况」「行车建议」功能，比如查询公交、地铁到站时间的「车来了」，比如打车软件中对出租车的接入。这些市场化的应用依靠强大的用户覆盖能力和灵活的用户体验创新手段将政府开放的交通数据价值充分彰显出来，缓解了交通拥堵问题，提高了公共交通资源的利用率。

再以本次疫情为例，「政府数据开放」的意义得到了更加集中和直观的体现：疫情期间被大家广泛关注的丁香园，利用政府发布或开放的疫情数据，进行可视化图形重构，带来了一目了然的防疫信息和知识普及效果；深圳的一家公司将政府发布的小区数据制作成疫情场所地图，使公众能了解身边各个小区的疫情情况；最早的「确诊患者同程查询工具」之一，是社会公众自发利用各地政府发布的确诊病例的行程数据开发出来的，使民众可以查询自己是否曾与病人乘坐过同一个航班或高铁；上海外滩一栋大楼上的大屏，根据政府发布的病人治愈数据，制作和展示了一棵「治愈之树」，随着这棵大树不断「长大」，公众抗疫成功的信心也不断「壮大」。在全民抗疫的关键时期，大家依靠政府官方和社会利用数据开放多元化发布的各类防疫信息和工具，稳定情绪，避免恐慌，合理安排生活和工作，使中国较为平稳地度过了情况最为复杂和艰难的2020年开年阶段。

三、数据开放未来发展趋势的三个维度

应该说，政府数据开放的价值已经在中国全面走向社会治理现代化的进程中得到了充分验证。现在我们需要讨论的已经并非「要不要做」政府数据开放，而是「怎样做好」政府数据开放，以及未来政府数据开放将会「走向何方」。智政院认为，结合目前国内外数据开放现状和社会治理发展趋势，未来一个时期内政府数据开放将逐渐形成「多元共治、全域融合」的局面，重点应当关注以下三个方面。

（一）立法和标准日趋完善，从公民隐私到国家安全加强保障

数据作为战略资源，其价值越高，非法使用的潜在风险也就越大。上至国家安全（重要物资储备数据、基因数据等），下至商业秘密（客户信息、产品配方等）、个人隐私（住址、电话、行踪轨迹数据等），有很多数据其实是不宜开放的。但是开放哪些数据、不开放哪些数据，这种界定不能任由数据管理方「自由裁量」，实际上如果数据开放的法律法规跟进不足，数据资产的公权与私权缺乏法律界定，数据管理方出于对「数权厘清困难」「隐私泄露风险加大」「安全责任边界模糊」等诸多问题的畏难，往往会落入不求有功、但求无过的消极心态，从而出现数据「不敢开放、不愿开放、不能开放」的令人惋惜之局面，白白损失大量数据开放红利。可喜的是，「数据开放」的立法和标准问题已经越发受到重视，在地方层面，浙江省于今年6月4日已经审议通过了《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》，将于8月1日正式实施，这是继上海之后的全国第二部公共数据开放地方立法，也是全国首部省域公共数据开放立法；在国家层面，今年不仅推动了三部政务数据开放标准的建立，同时两会期间有代表呼吁加快制定「数据安全法」，而6月28日，「数据安全法」草案已提交全国人大常委会审议，草案内容包括数据安全保护义务、保障政务数据安全和推动政务数据开放的制度措施等重要内容。随着国家立法和标准的有序建立，以及浙江、上海等数据开放头部省份的地方立法探索，全国各省市将在开展「地方数据开放」立法和标准制定工作上获得更加完善的顶层指引和更加丰富的创新借鉴，最终形成从国家到地方数据开放的上下融通立法体系，从而因地制宜地提供地方数据开放的制度支撑，有效平衡数据开放风险对获取政府数据开放红利造成的边际成本。

（二）供给侧和需求侧建立完整生态，构造多元共治体系

在数字政府新时代，政府管理模式转向社会治理模式，更加强调多方利益主体的共赢，政府的角色从单向的命令和任务「发布者」转向多方公共利益的「协调者」。这意味着在数据开放层面，政府也需要搭建平台，构建生态，引入多方主体，共同参与数据治理。目前我国大多数地方建设的「政府数据开放」，局限于政府门户网站上一个孤零零的数据开放栏目，实质上停留在政府内部搜集有限的一些数据文件发布在网站上，其示范意义和利用价值并没有超过常规的信息公开太多。浙江省数据开放平台在生态建设上进行了更多实践，不仅包括大量数据服务和接口服务，同时也建立了开发者服务，为数据的开发利用提供更为标准化和体系化的指南与帮助，互动交流栏目为数据开放各参与主体提供了沟通渠道，定期举办的数据开放大赛不但有助于提升域内数据开放实践的参与度和创新性，也为浙江的数据开放品牌进一步扩大了知名度和影响力。而更为完整的数据开放生态可参考联合国统计司建设的数据开放平台「BigData」，这个平台除了数据服务和接口服务，还包括「研学」「算法」「合作伙伴」「社区」等生态化栏目。

联合国统计司数据开放网站marketplace.officialstatistics.org（页面中文基于百度翻译）

「研学」栏目主要是学者发表关于数据开放理论和模型的研究观点，供大家探讨，「算法」栏目则是代码开发人员和算法工程师们开放源代码和算法工具的栏目，为其他数据开发者提供技术和效率辅助，「合作伙伴」栏目包括各类商业和公共机构以及媒体，为平台提供更全面和多样化的数据来源、成熟的标准化数据开放工具和应用，以及扩大平台和项目影响力的宣传方面的合作，「社区」入口提供了多主体平等互动交流的空间。「BigData」平台可以视为浙江省数据开放平台的一个「进化版」，构造了一个融合开放、利用、学习、交流、共享、共治等平台赋能的完整数据开放闭环。「数据开放」这个词语的语境本身就体现了外向、多元、包容等内涵，因此政府数据开放平台建设今后的方向应当从单一的面向需求侧转为同时面向供给侧与需求侧发挥作用，从政府一方包办转为引导、协调社会多方参与、分工协作，从单维价值输出转向多元共同治理，更好地挖掘数据蕴藏的巨大潜能。

（三）领域横向拓展与地域纵向整合，形成全域融合局面

随着以数据驱动的智能化转型在各行各业得到广泛开展以及国家一体化发展战略的深入，「政府数据开放」的广度和深度都将得到进一步加强。一方面，政府数据开放的数据来源将得到极大丰富，中国的「生活互联网」经过多年蓬勃发展，已经生长出规模巨大的商业和消费数据；5G的普及和「新基建」热潮则正在推动中国的「工业互联网」真正迈入快车道，如果说生活互联网创造了大量「人」的数据，那么工业互联网的成熟意味着来自于各类生产数字化系统、物联网设备、传感器、探针等「机器」提供的数据将得到爆发式的增长。这两座诱人的巨型「数据金矿」，如果能够互相开放，形成生产数据和消费数据的互相促进与反哺，将极大提升中国数字经济的潜力与活力。而在这种美好愿景的设想中，政府无疑是最具公信力和执行力的引路人，因此，未来政府数据开放的领域很可能跳脱出单一的政府数据来源，而形成以「政务互联网」平台链接「生活互联网」和「工业互联网」多领域数据融合开放的局面。另一方面，政府数据开放也很有可能遵循互联网+政务服务的路径，逐渐走向区域一体化乃至全国一体化的地域整合。这种整合的动机来源于国家发展战略的引领，长三角、京津冀、粤港澳等更多区域经济圈在不断形成；也来自于互联网对地域经济空间限制的解放，借助电子商务，大公司不仅可以把千岛湖的水卖到内蒙古大草原，反过来大草原上的老百姓也可以把自家制作的牛肉干卖到千里之外的城市居民餐桌上，这些事实意味着一省一市的数据价值不再局限于当地企业和公众，而会影响周边地区乃至相隔非常遥远的地区，因此跨域数据开放需求在未来将越来越被提上桌面。得益于区域-国家一体化在线政务服务这些年来的发展基础，数据开放跨域整合的条件也获得了一定的准备，在顶层设计、基础设施、系统平台、保障机制等方面都可以参考政务服务的经验，甚至共享政务服务已有的成果。长三角、粤港澳、京津冀等区域一体化数据开放平台和全国一体化数据开放平台未来可期。由领域拓展和地域整合塑造而成的数据开放全域融合，将使政府数据开放在聚集放大效应下对经济转型与社会治理发挥更加全面和宏观的驱动力及影响力。

参考文献：

• 张建峰 《数字政府2.0》

• 「数旗智酷」微信号 唐鹏 《疫情「催熟」的远程办公与未来城市发展影响思考》

• 人民网 《数据即「石油」新型生产要素写入文件释放重要信号》

• 新京报网 郑磊 《新冠疫情数据的发布、开放和利用》

• 「云端杂记」微信号 金加和 《数据：从前乏人问津，今日要素市场新贵》

• 天津市大数据管理中心 《开放数据暖心服务 助力培育数据要素市场》 

• 山东省人民政府新闻办公室《大数据战疫！防疫管控追溯、人脸识别测温……山东各市利用大数据创新防控》 

• 科技日报 《打通「孤岛」大数据才能真正长出「智慧树」》

• 《信息安全与通信保密》2020年第五期 朱伟婧 《美国大数据战略及对我国启示》

• 中国信息通信研究院 《大数据白皮书（2019年）》 

• 人民网、数字经济特色智库 高新民 《数据要素资源将成数字经济的核心战略资源》

• 山东理工大学科技信息研究所 马武翠 刘文云 苏庆收 刘莉 《我国地方政府数据开放现状分析及发展对策研究》

• 浙江省人民政府新闻办公室 《浙江发布全国首部省域公共数据开放办法，8月1日起正式实施》

• 大数据观察 《从信息公开到政府数据开放：大数据时代新要求》