作者：徐现祥（中山大学岭南学院）

原文于2020年5月11日在南方网发布

中国营商环境建设服务于大局。进入新时代，高质量发展成为中国发展的大局。从高速增长转向高质量发展是一场深刻变革，最终要靠众多的市场主体来实现。从市场主体的视角看，走向高质量发展的路径有两条：一个是现有企业转型升级，适应并促进经济高质量发展。另一个是，鼓励成立适应高质量发展的新企业，这些新企业率先发展起来，形成示范效应，带动现有企业最终实现高质量发展。前者是存量改革，后者是增量改革。中国改革开放四十多年的基本经验是增量改革。这次营商环境建设也不例外。中国营商环境建设服务于中国从高速增长转向高质量发展的大局，从2012年起，至今已经八年了，基本上走了一条渐进改革之路。

从这个大局出发，中国的营商环境建设可以分为三个阶段。第一阶段、企业进入阶段的营商环境建设；第二阶段、企业成长阶段的营商环境建设；第三阶段、企业高质量发展阶段的营商环境建设。基于这三个阶段的划分，本文拟回顾中国营商环境建设取得的进展、讨论面临的挑战、展望未来的发展。

中国营商环境建设的三个阶段

1、企业进入阶段的营商环境建设

在企业进入阶段，营商环境建设的任务相对单一，主要解决市场主体的“准入难”和“准营难”，缩短企业开办时间，促进市场主体进入市场。在这个阶段，营商环境建设主要是商事制度改革。中国的商事制度脱胎于计划经济体制，捆绑市场主体资格与经营资格，以审代管，造成市场主体准入难和准营难，不利于市场主体进入市场。2012年3月28日，《南方日报》报道了《一家外企注册一年未成功》，外资企业“茗莎公司”在东莞办理营业执照，一年没有办理成功。在香港注册公司却非常便利，最短甚至只需一个小时。鲜明的对比，引起广东主要领导的注意，要求广东商事制度改革迈出实质步伐。以此为契机，广东等地试点商事登记制度改革。2014年全国进行商事制度改革。自此，先照后证，多证合一、证照分离等改革措施陆续推出，放宽市场准入和优化政府服务，服务于中国的“双创”。

在这个阶段，中国营商环境建设取得了非常显著的进展。这主要表现为，经过五年的商事制度改革，中国市场主体数量翻倍。截至2018年3月16日，全国登记在册的存续市场主体正式突破1亿户，与2012年相比，市场主体的数量翻了一番。如果按照法人单位数量计算，由第四次全国经济普查公报可知，2018年末，全国共有从事第二产业和第三产业活动的法人单位2178.9万个， 2013年末是1093.2万个，恰好也翻了一番。其中，企业法人单位2018年底是1857万个，2013年底是820.8万家，增长了2.2倍。中山大学《深化商事制度改革研究》课题组的实地调研也证实了这一点。课题组在2019年7-8月间，实地走访24省的281个区（市）政务办事大厅，随机访谈了8293家市场主体，发现改革后成立的市场主体占比为53%。这表明，超过一半的市场主体是改革期间成立的。

商事制度改革是如何促进市场主体数量增加的？不妨考察一个例子。从世界银行公布数据来看，在中国开办企业，2013年需要花费32天、支付145美元才能获得营业许可。这是潜在企业家在进入市场开办企业中必须支付的制度性成本。不可否认，对能力高、拟设立大中型企业的企业家来说，这一成本不是影响企业进入决策的主要成本，不会影响企业家设立企业的决策。相反，同样是花费32天、支付145美元的制度性成本，则会构成部分小微企业进入市场的一个障碍。无法支付这一制度性成本的企业家，则不能合法地进入市场。随着商事制度不断改革，到了2018年，在中国开办企业只需要8.6天、40美元，不到2013年的1/3。这时，无力支付32天、145美元，但有能力支付8.6天、40美元成本的小微企业家，现在可以合法地进入市场了。这表明，商事制度改革降低了企业进入时的制度性成本，降低了创业门槛，主要促进对进入成本比较敏感的小微企业合法进入市场，在总量上表现为，市场主体数量大幅度增加。

毕青苗博士等人最近一项研究证实了这一点。她们发现，在地级市层面，平均而言，落实商事制度改革准入措施数量每增加一项，少于10人的微型企业的市场进入率将提高3.6个百分点，而10人至100人企业以及100人以上企业的市场进入率则没有显著变化。需要指出的是，商事制度改革主要是促进了小微企业进入市场，则意味着新增市场主体的成长空间很大。毕竟，初生之物其形必丑。

由商事制度改革促进市场主体增加的机制，我们自然可知，营商环境建设告别第一阶段的条件。不妨接着上面例子来阐述。随着改革的进一步推进，假定在中国开办企业只需要1天、0美元。这时，无力支付8.6天、40美元，但有能力支付1天、0美元成本的小微企业家，现在也可以合法地进入市场了。沿着这个逻辑，随着进入环节的制度成本进一步降低，创业门槛对潜在市场主体进入市场决策的影响越来越小。因此，市场进入门槛降低到一定程度后，营商环境建设的重点就要告别第一阶段了。

2、企业成长阶段的营商环境建设

在营商环境建设三步曲中，第二阶段是关键一步，是承前启后的关键一步。所谓“承前”是指，第一阶段营商环境建设为高质量发展提供了坚实的数量基础，第二阶段营商环境建设能够接得住并促进其健康成长。所谓“启后”是指，只有解决市场主体成长中面临的新问题，才能够促进市场主体高质量发展，为第三阶段的营商环境建设奠定坚实的质量基础。

从经济学的逻辑看，市场主体短期内倍增将带来三个“新问题”。市场主体在短期内倍增，既是营商环境建设所取得的巨大成就，又为营商环境持续建设提出新挑战。市场主体在短期内倍增将带来两个影响。一个是，在产品市场上，产品供给增加。随着市场主体在短期内倍增，在产品市场上，市场供给可能也是倍增的，如果市场需求大致不变，必然导致产品市场上供给者之间的竞争越来越激烈。另一个是，在生产要素市场上，生产要素需求增加。随着市场主体在短期内倍增，在生产要素市场上，市场主体对生产要素的需求随之增加，甚至是倍增，如果生产要素市场供给大致不变，必然导致生产要素数量供不应求，素价格不断上升，从而出现招工难、成本高等。因此，营商环境建设在第一阶段越成功，在第二阶段面临的“市场竞争激烈”、“招工难”和“成本高”等“新问题”就越突出。

现实亦如此。中山大学《深化商事制度改革研究》课题组2019年的全国调查结果显示，市场主体认为在本地做生意遇到的主要困难分别是市场竞争激烈、招工困难和成本高。这三个困难被提及的比重分别为27%、17%和14%，比2018年进一步提升1至2个百分点，成为市场主体当下最普遍的难点和痛点。而提及开办企业难、办理许可证难和市场退出难的市场主体比重则分别只有3%、7%和3%，与2018年相比几乎没有变化。这表明，随着第一阶段营商环境建设的基本结束，市场主体面临的难点和痛点已经转移为 “新三难”。

进入第二阶段，营商环境建设面临着新的难题，相应地，建设任务也将呈现以下四个新特点。第一是“广”。第一阶段的任务主要局限于企业开办，相对单一，涉及政府职能部门也少些。第二阶段的主要任务是服务于企业成长，涉及企业生命全周期的各个环节，建设任务的范围自然就广些。按照世界银行的口径，不仅包括企业开办，还包括其他十个方面，涉及职能部门也就多些。第二是“深”。解决“新三难”，市场主体成长，最终要靠市场主体自身提高竞争力，政府能够做的主要是降低涉企全周期的制度性成本，并为市场主体成长提供非歧视性的市场环境。制度性成本的背后其实是职能部门的利益，涉企全周期的制度性成本的背就是权力体系决定的利益关系。“触动利益比触动灵魂还难”。因此，营商环境建设第二阶段面临的主要矛盾，是权力体系决定的利益关系与市场主体成长所需要的资源配置模式间的巨大冲突。第三是“高”。从大局出发，解决这个主要矛盾，需要政府自我革命。因此，在营商环境建设的第二个阶段，政府各个部门利益固化，信息共享难、协同改革难，已经成为全面深化改革的改革对象。通过政府自身改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，降低市场主体运营中的制度性成本，促进市场主体成长。第四是“长”。当政府本身是改革对象时，在上位法没有修改或没有授权的情况下，基层政府能够改革自身的动机往往不强。自下而上地进行营商环境建设的空间不大，往往是形式大于内容；顶层设计、自上而下推进成为必然选择。因此，第二阶段的营商环境建设将持续更长时间。

目前，第二阶段的营商环境建设主要在三个维度上展开。一是组织维度，设立新的政府机构。比如设立审批局、政务服务数据管理局等，期待通过职能重组、涉企流程再造，产生化学反应，从而降低市场主体运营中的制度性成本。二是法律维度，建设法制化的营商环境。比如出台《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。期待通过进一步放宽市场准入范围、进一步推进公正监管、进一步做到简政便民，从而降低市场主体运营中的制度性成本。三是技术维度，建设数字政府。各地政府推出了各种APP或小程序，比如粤省事、浙里办、随申办等，国务院办公厅也在2019年6月上线试运行“国家政务服务平台”。另外，还有硬件上的尝试，推出政务服务的自动化机器。比如广东省政务服务一体机，集成了公安、司法、人社、民政、住建、农业、卫计、市场监管、税务和残联等省市部门的高频政务服务事项；东莞的企业开办全流程智能服务自动化机器人，集成了市场监管、税务、公安等部门，一台机器便可提供企业开办全流程服务。自动化机器整合多个职能部门审批业务，通过机器内置的标准化审批流程实现标准化服务。

这些都是新的探索，具体效果还有待观察，但可能是大势所趋。中山大学《深化商事制度改革研究》课题组2019年的全国调查结果就显示，93%的市场主体认为“数字政府”是大势所趋。

3、营商环境建设的未来

营商环境建设服务于高质量发展大局。从这个意义上说，建设高质量的营商环境会持续下去。发达经济体垄断着当今的高端产业，中国要奋斗出来不容易，只能选择把自己的事情做好。经过第一阶段的营商环境建设，中国的高质量发展有了市场主体的数量基础。现在正在进行第二阶段的营商环境建设，努力把现有的市场主体的数量基础转变为质量基础。所以说，营商环境建设会持续下去，不是信口开河，而是考虑到中国的现实和发展的需要。企业成长阶段的营商环境建设将持续相当长的一段时间。

聚焦当下，抓住深化营商环境建设的“窗口期”。疫情进一步催生了包括数字政府在内的各类线上需求；同时，疫情也充分暴露了小微市场主体的脆弱性，更容易形成降低市场主体制度性成本的改革共识。因此，疫情打开了深化营商环境建设的一个“时间窗口”。不要浪费这个改革窗口期！